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【观察】电力体制改革20年的政策演化(2)

日期:2018-12-07

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  在这一指导方针下,电力体制改革的主要目标是做大做强电力国有企业,在这里,电力市场化的程度归根结底要服务于增强国有经济的控制力。这从根本上反映了5号文在国有企业改革与电力市场化之间,也就是在国企改革红利与市场竞争红利之间做出微妙权衡。当然,这一微妙权衡背后的客观实际是,如前所述,当时对电力市场理论和政策的研究水平还远远达不到实施完善的市场化改革方案的阶段。绝缘子
  这种对改革红利的微妙权衡也造成了5号文中的改革政策在推进市场化方面都存在不到位的问题。比如,在组织结构的重组上,虽然实施了厂网分离,但售电业务仍未在产业组织结构层面上实现任何形式的分离,这就导致了价格机制改革只能限于竞价上网模式,进而导致在试点失败后,只能延续政府定价机制(从而为之后的利益冲突埋下隐患);在现代企业制度建设上,由于国资管理体制不到位,政企分开也并不彻底,即便2003年国资委成立在很大程度上缓解了这一问题,但电网企业的经营目标仍未以市场化为导向;而所谓的独立监管机构也仅仅是电力市场的“看客”,因为两大核心监管工具——价格和投资的监管权都不在其手中。这些缺陷可以归结为对电力市场的目标模式缺乏研究和选择。5号文最主要的远期设计应该算是“逐步实行输配分开”,可是这一政策的提出在之前并无任何系统的理论研究支持和稳健的国际经验佐证,而且时至今日,争论仍存。
  但这些存在缺陷的设计并不影响5号文的设计初衷和政策效果,因为其确定的改革内容足以落实阶段性的国有企业改革与政府机构改革目标。更重要的,伴随着电力国有企业的战略性布局调整和现代企业制度的建立,电力国有企业的经营激励发生了深刻改变,国企改革红利得以迅速释放,并带来了电力行业的迅速壮大,国有经济控制力得到增强。在这种情况下,存在先天不足的竞价上网试点纷纷失败有其客观必然性,因为在迅速释放的国企改革红利面前,竞争产生收益似乎微不足道。
  因此,回顾国家电力公司的成立与5号文的出台及实施,我们可以发现它们都是在整个经济体制改革大潮中,伴随着国有经济布局结构的战略性调整而推进的,这从根本上决定了改革政策的落脚点并非是建立竞争性电力市场,或者说,这些改革的目的是释放国企改革红利。
  9号文的困境避雷器
  5号文在推动电力行业繁荣发展的同时,也带来了利益格局的固化,这种利益格局的固化又因为5号文中存在的固有设计缺陷而逐步显现出来。2000~2007年,全社会用电量增长一直快于实际GDP增长,电力行业与国民经济的高增长保持了大致协调态势。在蛋糕不断增大的情况下,利益格局固化的潜在影响并未凸显。受2008年全球金融危机的冲击,当年的经济增长和用电量均出现快速下滑,不过由于立刻受到“4万亿”计划的刺激,2010和2011年又出现了高增长,且用电增速再次高于实际GDP增速,问题的爆发被继续推迟。不过自2012年开始,经济下行压力日益明显,大家对此逐步形成共识和预期。
  在这种条件下,电力行业主体及地方政府开始对既有利益分配格局,进而对利益分配机制表达出强烈的改革意愿。这种改革意愿的表达与上一轮改革存在明显差异,是由外生冲击带来的问题集中爆发。这种状况也使得新一轮改革面临了不同的改革氛围:利益主体的多元化和利益诉求的多样化,使改革共识的形成更加困难。
  改革诉求的集中爆发要求新一轮电改方案尽快出台,这给政府决策带来了压力。改革方案首先在方向选择上就出现争议,这又归结到对问题症结的判断:是因为没有持续推进5号文确定的结构分拆,还是因为既有结构下的市场机制缺失?根据5号文,随着厂网分离改革的到位,应逐步推进输配分离。但到2007年“920资产”和“647资产”处置完毕时,快速发展的电力行业使得决策者并不认同对组织结构进行大规模调整的政策取向,本质上是肯定了自2002年以来的电力市场格局和国企改革红利的贡献。
  同时,电力行业的繁荣在很大程度上使理论界和政策界忽略了对市场模式和改革路径的深入研究。反而国家电网公司为了应对可能的输配分离,着力加强了应对方案的研究,在本世纪头十年中期推出“放开两头、管住中间”的应对策略(所谓“中间”是指输配一体化的电网企业),并通过强化企业管理实现公司效益的持续提升,不断加码反对输配分离的依据。于是,当国民经济和行业形势迅速变化,利益调整诉求强烈时,理论界和政策界反而无法拿出系统性的市场模式与路径改革方案。
  当然,最终的改革方案即9号文的形成过程可谓充满博弈与争议,但根本性的决定因素决非许多观点所直观理解的谈判能力不平衡,而是有深刻的经济体制背景。对比5号文的出台可以发现,5号文是大势所趋下的水到渠成;而9号文除前述的理论准备不足外,还面临着特殊的经济体制约束。在全面深化改革的大背景下,财税、国资国企、政府治理、环境保护等体制问题也在集中出现,各领域的体制改革方案也都在制定和推进当中,与电力体制改革之间是平行推进的关系,彼此缺乏协调。这也就使得9号文成为一种将视角囿于电力行业内部的“电力”体制改革。
  由于缺乏对电改系统性的充分重视,9号文并未提出构建竞争性电力市场的完整理念和方案选项,而更像是一种既定利益格局下的简单利益再调整,这从其改革内容中能够直观地反映出来。当然,9号文的最大亮点在于改革内容体现了电力市场的专业性,但这里要提醒的是,缺乏系统性顶层设计的改革内容,即便具有市场化的外形,也很可能发挥出截然不同的效果,主要来看一下独立输配电价和电量市场化交易政策。
  独立输配电价只能是一种过渡性制度安排,主要是通过理顺电价传导机制来便利利益再调整。尽管这确实是电网监管方式的重要变革,但却无法从根本上改变其在电力市场化进程中的尴尬定位。一方面,它未能与市场设计相结合,反而限制了市场模式的可选和可行集合,这在部分地区的现货市场设计方案中已经隐现;另一方面,它也未能改变电网企业的经营激励,因为电价监管部门对资产有效性的核准才是“准许成本加合理收益”规制的关键所在,而目前的成本监审与这种规制方法所要求的成本核准并不一致,这恰是目前的监管体制和监管能力所欠缺的。此外,输配电价政策未能协调好与现有电价政策的关系,比如针对大用户实施的两部制定价,其容量电价本质上是一种第二输配电价,其存在依据与现行输配电价政策设计存在冲突,进而使大用户承担了不合理的双重负担,但有观点仍在以“公平”名义支持这一政策。这种状况使得独立输配电价政策在国企监管和电力市场改革中处于“前不着村,后不着店”的位置,其最大作用在于理顺传统的价格传导机制,此种功能定位也决定了其推进落实也很可能困难重重。
  推进所谓电量市场化交易,改变的是传统体制下的产品标的物(即电量)的分配方式。新创造出来的电量竞争与电力资源优化配置是性质截然不同的问题,电力的商品属性仍未得到确认,本质上仍属于变型的计划。这种放开计划电量的改革因其固有缺陷,很难有效解决传统体制下的电量分配问题,无论是由于设计本身还是外部干预,这种制度自然难以长久维持。特别是由于外部经济及行业形势变化时,这种安排的脆弱性更是显而易见。而且这种安排着眼于短期利益调整,既无法解决短期内的配置效率问题,也无法为市场提供长期的发展激励,本质上,这种安排将会损害电力行业的长远利益和可持续发展能力。如果缺乏必要的配套改革跟进,目前所谓的“市场化交易”也很难避免上一轮改革中竞价上网试点的命运。
  对交易机构、售电侧改革和自备电厂的政策分析不再展开,但它们同样反映了服务于简单利益再调整的政策导向。更重要的是,尽管9号文内容丰富,但仍没有实质触及以现货市场为核心的电力资源配置机制,即市场模式选择和电网体制改革。实际上,行文至此,真正值得深入讨论的电力市场设计问题才刚刚提及,但这里只说明两点。
  第一,电力现货市场并不可怕。目前市场中各类主体,包括电网企业、发电企业和用户群体等等及潜在的市场进入者,都会因为以现货市场为核心的竞争性市场体系而受益。更重要的是,现货市场设计对计划电量制下业已存在的合同安排有极大的包容性,通过合理的机制设计,比如政府间协议都可以通过规制合同形式而融入电力市场。合理的现货市场设计对现有的物理系统有极大的适应性。在这里,我们需要突破的是对现货市场理念的理解,而不是对国外特定现货市场模式的模仿,在中国最先出现的现货市场可能是不同于任何一种现存模式,但却能够适应中国(地区性)的国情。
  第二,电网体制改革是电力市场化的关键。简单从两个方面来说明:首先,粗略地讲,最基本的电力商品实际上包括“发电”和“输送”,电力需要优化配置,电网资源同样需要优化配置,需要价格引导,所以输配电价改革必须要纳入电力市场设计之中综合考虑。其次,电力市场不同于普通商品,调度发现电力商品的真实价值,结算向市场主体传递经济信号,相应的调度体制和结算体制本身就是竞争性电力市场设计的应有内容。
  总之,9号文缺乏类似5号文的系统设计,看似丰富的改革政策实际上各自为政。然而“头痛医头,脚痛医脚”的改革理念很难真正对症下药,或者说9号文的各项改革措施将很可能,甚至已经在掉入“囚徒困境”的陷阱,即旨在解决问题的各项政策,最终会使问题更糟。破解“囚徒困境”的关键恰在于系统的顶层设计。
  新的顶层设计
  回顾电改20年,我们看到了推进改革进程的主导力量的新变化,即中国电力体制改革已经进入了以市场竞争红利持续国企改革红利,并让两种红利协调释放的新阶段。如果说,5号文的侧重点在于释放国企改革红利,那么9号文,则开始推动释放市场竞争红利,只是目前这种努力仍停留在简单的利益再调整层面上。但这个阶段刚刚起步,新一轮电力体制改革在争议声中前进,许多认识仍要统一,许多误区仍待澄清。
  必须承认,世界上没有完美的政策,我们分析改革政策存在的问题并不意味着否定其价值,而是为了更好看清前进方向。如果说5号文体现了改革的系统性,而在电力市场设计方面存在欠缺的话,那么9号文则体现了另一个极端,即重视了电力市场设计的专业性,但却缺乏系统设计的视野。从这个角度来讲,我们可以大胆预测,下一步能够引导电力体制改革取得突破性进展的顶层设计一定兼具系统性和专业性。同时,这一突破将取决于两项紧密联系又各有侧重的改革政策,现货市场设计和电网体制改革,这也是实现市场竞争红利顺利接续国企改革红利,并持续协调释放两种红利的必然选择。
  我们应该做的工作有两个。首先,要通过理论去凝聚共识。国内对电力市场的理解千差万别,用市场化概念包装计划思维的观点比比皆是。不从思维方式上转变决策者和行业主体的思想认识,真正的市场化改革方案难以出现。我们应当了解,当无人不谈改革的时候,我们需要分清哪些是真正的改革,哪些又是虚与委蛇。特别是当电力体制改革进程的诸多当事主体,无论是各中央政府部门、电网企业、发电企业、地方政府和用户都有不同的诉求时,用理论统一认识的重要性就显得愈发重要,这也是上一轮改革和国际成功经验给我们的重要启示。其次,要将市场经济理论与工程技术理论融合,探索中国特色的电力市场模式。电改是个系统工程,它既要让经济规律引导电力系统中的资源配置,又必须尊重物理规律和特殊国情。所以只有加强经济学家与工程师之间的合作交流,才有可能制定出一个既尊重经济规律,又尊重电力系统的真正的市场化改革方案。
  首发于《电力决策与舆情参考》2017年第1期
  中国社会科学院经济政策研究中心副主任 冯永晟
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